承泽观察 | 巫和懋、刘航:如何从信息经济学角度思考对平台经济实施监管?

承泽观察 | 巫和懋、刘航:如何从信息经济学角度思考对平台经济实施监管?

导语:平台经济的迅速崛起使得政策界愈发关注由此产生的诸多问题。本文尝试从信息经济学的视角审视对平台经济的反垄断监管。平台经济的发展必然伴随着信息不对称与规模经济,因此我们需要利用信息经济学对不同市场情况进行具体务实的分析,再对反垄断政策的设计与实施加以评估,不必然从严也不必然从宽。

针对平台企业的崛起以及如何制定反垄断政策的看法在思想界仍然存在相当的分歧。在政策与学术讨论中,有一派强调大企业正在扼杀创新,侵占中小企业的利益,侵犯消费者隐私,因而需要对大企业实施严厉的反垄断监管。其代表人物是美国哥伦比亚大学的法学教授吴修铭(TimWu),他也是现任美国国家经济委员会(NEC)的六名委员之一,出了一本名为《巨头的诅咒》的著作;另一派则认为大企业是效率提升、产业创新以及增进国际竞争力的主要引擎,因此在政策上需要对大企业采用更为宽容的态度,让自由市场主导企业的发展。其代表人物是美国前总统奥巴马“国家创新与竞争力战略咨询委员会”顾问罗伯特·阿特金森(RobertD. Atkinson)以及IBM前全球CEO兼董事长彭明盛(MichaelLind),他们合著了一本书,名称是《规模:企业创新、生产率和国际竞争》。从两本书的书名就可以看出这两派思想在观点上是完全针锋相对的。

对于中国未来监管政策的走向,大家关注的焦点是:中国对平台经济监管的方向究竟应该从严还是从宽?这样激荡的思潮在任何面对平台企业兴起的国家都会应运而生。中国从2021年开始针对平台经济的“强监管”到2022年提出的“常态化监管”,对平台经济反垄断的政策与学术讨论也经历了这两种思潮的冲击。我们认为,应该从信息经济学的角度对不同市场环境进行具体且务实的分析,再对反垄断政策的设计与实施加以评估,不作一刀切式的概括性判定,尤其需要注重平台企业信息优势所产生的利弊之间的权衡取舍,要设法取其利而避其弊。

一、为什么需要从信息经济学视角思考平台经济的反垄断监管措施?

我们首先需要讨论问题是,为什么要从信息经济学的角度来思考针对平台经济的反垄断措施?我们希望藉由信息经济学提供一个严谨的分析框架,从理论出发再佐以案例,对在不同的市场环境下各种监管工具可能产生的效果进行具体且务实的深入分析,才能不作一刀切式的概括性判定。

简单而言,信息经济学探讨的是当不同的经济主体存在信息不对称(某些经济主体比其他主体拥有更多的信息,这一现象在平台经济中普遍存在,即平台企业拥有显著的信息优势)的情况下,这些经济主体之间的策略互动会产生怎样的结果?是否会造成社会福利的损失?以及,如果出现福利损失,政府部门应如何通过制定相关政策降低信息不对称所造成的不良影响?我们分析的重点在于理解政府部门利用“反垄断”工具监管平台企业各种“垄断行为”背后的经济学逻辑,所以需要利用信息经济学作为我们分析判断的理论基础。

二、如何理解平台经济所具有的信息特征?

首先,利用信息经济学我们可以认识到平台经济是克服了信息不对称后发展起来的一种市场经济,但是信息不对称在相当程度上仍然存在,而且平台企业经常掌握了信息优势。信息经济学一个诺贝尔奖级的重要结果说明了信息的不对称经常阻碍市场的发展,从交易前的逆向选择(柠檬市场、劣币驱逐良币)到交易后可能发生的道德风险(收到钱不发货、收到货不付钱)都可能造成市场失灵,伤害厂商与消费者的福祉。想要克服这些信息不对称必须付出相当高昂的交易成本(例如:规范厂商提供产品的质量证明,建立第三方支付机制解决道德风险,等等)。在交易量较小的环境下,因为收益不足以覆盖成本,市场经常不能发展起来,导致厂商与消费者潜在福利的重大损失。互联网的兴起为走出这一困境提供了一条新的出路。平台企业联结各家厂商与消费大众,利用互联网带来的网络效应与双边市场,在越过某一交易规模的阈值后,规模经济所带来收益的提升足以支付用以克服信息不对称所造成的交易成本。此时,平台企业便愿意花费资源处理逆向选择与道德风险,让交易走上正轨,在线市场才得以发展起来。

其次,由以上讨论可以看到,平台经济是互联网时代发展起来的一种新型市场经济形态,跨越了地域与城乡的差距,打破了市场交易的时空限制,在充分利用规模经济的基础上提高了社会福利,也激发了创新活力。我们在讨论平台经济时,必须掌握它的两个重要特征——信息不对称与规模经济:平台经济必然伴随着信息不对称与规模经济而出现。平台经济虽然处理了部分的信息不对称,但是相当程度的信息不对称仍然存在,而且平台企业经常掌握了信息优势。

在已经获得信息优势的情况下,平台企业在丰富数据的基础上,能够利用先进的数字技术更好地挖掘这些数据资源背后的信息价值,从而更加强化了平台企业相对于消费者、平台内经营者、政府监管机构的信息优势。需要强调的是,平台企业所拥有的信息优势实际上是一把“双刃剑”:一方面,平台企业有可能利用这一优势侵害消费者与平台内经营者的经济利益;但另一方面,如果平台企业拥有足够的自律动机或受到合理务实的监管,那么这种信息优势反而可以通过赋能平台企业进而实现更佳的平台治理与监管效果。因此,我们要提出的第三个特征是平台企业的信息优势:平台经济反垄断在监管规则的设计与实施上需要考虑的重要问题是,如何权衡平台企业信息优势这把“双刃剑”所产生的利与弊,要设法取其利而避其弊。总而言之,我们认为必须充分理解平台经济所具有的信息特征,这样才能帮助我们把握实施平台经济反垄断监管措施所面对的市场环境,进而设计出合理、务实的监管政策。

三、如何构建一个针对平台经济具有理论基础的监管体系?

本小节讨论如何利用信息经济学的框架来思考与建构一个针对平台经济且具有理论基础的监管体系。中国在过去一年多的时间里发布了多项针对平台经济的监管法规,在监管实务上也从2021年的“强监管”过渡到2022年的“常态化监管”,在法规和实务上已逐渐形成针对平台经济较为完善的监管体系。监管措施的演变必然影响到平台企业、相关厂商和消费者等经济主体。

利用信息经济学,我们可以梳理出平台监管所需解决的三类问题。

理论层面上,第一类问题牵涉到在信息不对称的情况下如何发展在线市场。因为平台企业拥有信息优势,在克服了信息不对称过程中与相关厂商会达成某种协议,经由行业自律来促进市场发展。在这方面政府没有信息优势,在监管方面应与平台企业实现“协同治理”,以达到提升市场效率的目标,这是一种善用平台信息优势(取其利)而采取的较为宽松的治理途径。

第二类问题是平台企业可能利用交易中取得的消费者信息去谋取商业利益,因为相对于平台企业,消费者处于弱势地位,因而需要政府介入来保护消费者信息与隐私,这方面应以“刚性规制”来进行监管,这是一种限制平台信息优势的负面影响(避其弊)而采取的较为严格的治理途径。

从理论上讲,第三类问题源于平台企业的强势发展,因为平台企业具有市场支配力量与信息优势,有可能与相关厂商联合起来损害消费者福利,或者压榨相关厂商攫取不当利润,进而阻碍厂商创新,针对这类问题政府应该适当执行“反垄断”措施,以促进公平竞争,因为必须面对平台企业的信息优势,应当根据市场环境而采用宽严适宜和务实的治理途径。

这三类问题可以经由“协同治理”来提升市场效率,经由“刚性规制”来保护消费者信息安全,经由“反垄断”来促进公平竞争,监管的方向不必一定从严或一定从宽,只要处理好这三类问题,就能够建立起一个有效的监管体系。我们在《如何把握平台经济“常态化监管”的重点?》(承泽观察:平台经济40评之二十九)一文中把“常态化监管”的三种实施途径,以及中国已公布途径的相关监管政策与法律法规一一列举出来,可以看到中国对平台经济的“常态化监管”已经逐渐形成了一套日益完备的监管体系,我们同时可以利用这个框架来察觉并推动未来可以加强的监管方向。

需要强调的是,在信息经济学的视角下,对于平台经济中互联网企业的反垄断审查应采用“响应式”的监管方式,即只有在监管部门掌握了充分的信息(可见应用信息经济学的重要性)认定平台企业存在损害市场公平竞争的行为,并通过经济分析证明这种行为明显损害社会利益的情况下,相关监管机构才应选择介入,并对涉事企业加以处罚或限制。很显然,信息经济学的分析框架引导我们走向这样的思考方式,这种“响应式”的反垄断监管是基于企业行为,而非基于企业规模;并且,对于企业是否存在垄断行为的判定,应主要考虑“合理原则(RuleofReason)”,而非“本身违法原则(PerSeRule)”。

四、结语

相对于欧美目前在平台经济领域的监管思潮与实务,中国已经走出了自己独特的道路,而且立法和司法的效率比欧美更高。

先看美国,美国众议院在2021年6月审议并发布了同平台经济反垄断相关的六项立法草案。美国联邦贸易委员会(FTC)主席的莉娜·可汗(Lina Khan)以及前文提到的美国国家经济委员会委员吴修铭都是结构救济的拥趸。需要强调的是,美国的立法过程较为冗长,在立法过程中凸显了对立思潮的相互碰撞,而且往往在经历较长时间的审议后,希望处理经济问题已经失去了时效性。因为美国尚未完成各项法案的立法,在执法方面处于相对宽松的状态。另外,相关法案即使成功立法并做出相应的判罚,在美涉事企业仍可以通过不断上诉进行抗辩,美国的平台企业具有相当的空间能够快速成长。

相较于美国,欧盟近期出台了《通用数据保护条例(GDPR)》、《数字服务法(DSA)》和《数字市场法(DMA)》等法案,并且已经通过立法程序。欧盟的监管理念更加倾向于认为需要在国家层面制定必要的政策措施,以保证经济尽量在趋近于充分竞争状态下运行,并且由于欧盟本身并不拥有大规模的平台企业,即使制定了相对严厉的监管措施,也不必承担由此带来的规制成本,甚至可能帮助欧盟本土平台企业的发展。

相较于欧美,中国在过去两年内已经完成了多项平台经济领域监管法律法规的立法工作,“常态化监管”体系也日益完备。我们认为,以信息经济学的角度思考针对平台经济的监管政策与措施,不但具备坚实的理论基础,也不会受到流行思潮的束缚。依据具体且务实的经济分析,针对不同市场环境设计相应的监管措施,不必然一定从严也不必然一定从宽,就能有助于推出符合中国国情并且合理的各类平台经济监管措施。

本文来源:中新经纬作者: 巫和懋 ,中欧国际工商学院教授、北大国发院退休教授

刘航 ,中央财经大学中国互联网经济研究院研究员