范保群、 陈小洪、刘超:战略性新兴产业政策能够成功的条件与机制——三个典型产业案例的初步研…

范保群、 陈小洪、刘超:战略性新兴产业政策能够成功的条件与机制——三个典型产业案例的初步研…

 

引言:战略性新兴产业是“以重大技术突破和重大发展需求为基础,对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用,知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业”。本文主要基于显示、集成电路、新能源汽车三个战略性新兴产业发展及有关政策事实,研究政策的意义、效果及作用机制,着重剖析了三个都需要政策支持的典型产业的政策实践,重点聚焦于产业政策能够成功的条件与机制,即需要什么样的产业政策、政策体系构架如何、政策实施效果如何、如何产生更好的产业政策。

一、战略性新兴产业政策与“站立成本”

研究战略性新兴产业政策,除可参考发展经济学、新贸易经济学、国家创新系统、创新经济学、国家竞争优势等理论。更要特别关注与产业培育政策关系非常密切的 “站立成本”(set-up cost)理论。 “站立成本”理论认为:追赶中国家的企业,为获得基于动态规模经济性和干中学的时间经济性引起的动态效益,必须解决产业“站立成本”问题。“站立成本”是企业发展到按国际价格可以赢利时必须付出的成本;站立成本与企业进入市场的时间有关,先进入国家的企业已建立了进入壁垒,后进入国家的企业要生存下来就必须要解决站立成本;解决的条件之一是企业能达到克服站立成本障碍的必要规模;条件之二是有相应的产业政策。解决站立成本问题,大国由于经济体量的规模优势往往更容易达到克服站立成本障碍的必要规模,因而对大国的企业而言,比较有利。“站立成本”理论为产业政策的意义、有效条件提供了较好的理论解释。

二、战略性新兴产业政策工具与政企互动机制

政策效果与政策作用方式及工具选择有关。支持所选产业或者领域确定后,就要选择相应的政策工具。存在多种政策工具可选,按作用及其激励指向分为三类:供给激励政策,作用是帮助提高企业的供给能力;需求激励政策,作用是帮助企业获得及扩大市场;改进基础环境,从环境方面激励企业发展。在解决站立成本的前提下,政策工具选择的依据是政策成本小、信息成本低且激励相容。

政策的形成及调整机制更为重要。在这个机制中,政企互动尤为关键。即政府就产业政策及相关的政策思路、规划、项目等与企业进行交流讨论。互动是信息、知识的双向交流,政府和企业都可以是互动的发起者。在战略性新兴产业领域,政企互动已经成为中国政策形成及调整完善的基本机制。本文发现不少领先企业(家)都曾因为政策问题而困惑乃至无奈,而后通过与政府的互动推动了政策的调整,改进了企业或产业发展的政策环境。

三、基于产业链和价值链分析的整合性政策分析

本文通过以产业链和价值链分析为基础的整合性政策分析方法(Industrial Chain and Value-Chain Based Holistic Policy Analysis,简称ICVC-HPA)来探讨政策与产业关系(分析了三个产业的情况,详见表2)。通过价值链、产业链两方面的政策分析相结合,帮助形成基于企业需求、覆盖产业链价值链整体同时有重点的政策体系。

四、三个产业的实际情况

(一)三个战略性新兴产业的基本情况及政策目标:产业链、市场结构和发展情况

(二)政策内容与结构

1.政策内容(详见表2)

三类政策存在着配套协调关系。其中,需求政策与供给政策的协调最为重要。

2.政策调整

这三个产业的有关政策一直在动态调整。

(1)调整支持对象及重点。有“退出”,液晶产能2010年是政策支持对象,2016年以后不再支持。有“进入”,显示产业2016年后重点支持AMOLED等新型显示产品及材料、设备技术,2016年新能源汽车“三电”发展的重点明确为高效率电机、高能量高功率电池,支持智能网联、自动驾驶及能源回馈技术的研发和合作发展。

(2)调整政策工具及其使用方式和机制。发展新能源汽车的政策工具,开始主要是国家的科技专项支持和公用车补贴,以后增加了消费者购车补贴和税收优惠政策。2010年以后乘用车购车补贴是鼓励新能源汽车发展最重要的需求激励政策之一。随着企业发展,补贴标准不断下降,2018年开始实行双积分制度。

(3)调整技术标准。电动汽车补贴的技术标准也不断提升,补贴下限R值(续航公里)开始为80-150公里,2018年6月后补贴下限提高到150公里以上。

(4)改进政策管理模式。新能源汽车的补贴曾出现钻政策空子的“骗补”等问题,以后改进了补贴管理方式调整为实行双积分。

政策适时调整是这三个战略性新兴产业政策有效的重要条件。

(三)政企互动:战略性新兴产业政策形成及调整完善的过程和动力机制

政府企业互动对产业政策的形成及调整有重要影响。

1、影响政策形成。主要的方式是企业与专家通过上书或会议发言等多种方式呼吁、建议主管的政府官员和高层政治领导考虑国家出台有关的支持政策。例如,显示行业龙头京东方呼吁国家出台支持政策推动液晶产业发展成为战略产业;《国家集成电路产业发展推进纲要》政策出台是企业(家)和专家上书中央领导建议国家出台支持政策的重要影响因素。新能源汽车产业政策出台的重要基础是调研比亚迪后的《一个解放思想走在时代前列的自主创新典型》报告,建议国家支持企业创新及电动汽车发展。这些产业创新者和先行者的企业(家),有推动政策出台的动力,又能用自己的行动及成果说服政府出台或者政策调整。

2、推动政策的调整完善。开始时政策未必完善,政策实施过程中实际情况往往也是变化的。以新能源汽车政策为例,实际执行中出现了“骗补”问题,因此就要调整改;为了支持“新势力”企业及投资者进入,也调整了过去的严格限制进入的“目录管理”办法,2017年又出台双积分制度及明确有关的技术和经济标准等新政策,都经过了政府有关部门与产业界多次沟通协商。

3、政企互动从个体行为变成集体与个体并行的行为。行业集体与政府的互动,过去主要指各种行业协会与政府的沟通。现在出现更多的集体沟通方式,例如各种企业联盟与政府的互动沟通。政府部门也日益重视各种组织,特别是重视与产学研环节都有很多重要成员参加的组织。例如,“电动汽车百人会”就是新能源汽车产学研各界反映企业声音、政企互动凝聚共识的平台。国内类似的平台越来越多。

4、政企互动是功能作用不同的多种组织共同参与政策的过程。政府和企业是政企互动的主角,政策咨询研究机构有重要作用,专家、资深官员及各种意见领袖往往也有重要影响。在显示、新能源汽车、集成电路产业政策形成和调整的过程中,各类组织都发挥了重要作用。

(四)政策效果:已取得初步成功

总体来看,三个产业的发展虽然还存在发展不平衡的问题,但在政策支持下都已有较好的发展、都已取得较好的效果。微观上看,可以认为这三个产业站立成本问题已基本解决或者初步解决或者有了解决的基础,都出现了一批具有国际竞争力的企业;产业整体得到较快发展;拉动了产业链上游发展、强化了下游支撑,提升了中国企业在全球产业链价值链中的地位;强化了市场竞争性,印证了支持创新追赶的产业政策有鼓励竞争的作用;政策成本和达到的效果相比,是可以接受的。

五、主要发现

战略性新兴产业政策是一定内外条件下,为促进特定产业发展和结构升级,政府与市场及多种因素互动的结果。

战略性新兴产业政策及其组合政策,应根据政策目标、政策工具性质和产业链价值链特点进行设计和实施,并且适时动态调整。

政企互动是推动战略性新兴产业政策形成、调整和完善演进的重要因素和能够成功的必要机制。

追赶中国家的战略性新兴产业政策可以成功,条件是政策能解决关键问题和适时调整。

战略性新兴产业政策成功的必要条件是关键政策及体系能立足于国情并与市场机制和企业能力提升有机地结合。

本文刊于《中国经济学》2022年第1期

作者:范保群,北京大学国家发展研究院金光讲席研究员、助理院长兼BiMBA商学院常务副院长陈小洪,国务院发展研究中心研究员
刘超,北大国发院助理研究员