承泽观察 | 查道炯:为什么谋划数字经济发展也要把握地缘政治变化?

承泽观察 | 查道炯:为什么谋划数字经济发展也要把握地缘政治变化?

题记:2021年上半年,北京大学国家发展研究院建立了一个包括近20位教授的《平台经济创新与治理》课题组,对平台经济问题做了全面分析,课题报告《平台经济:创新、治理与繁荣》已于2022年7月由中信出版社出版。为更好地分享对于平台经济的见解,特别是对一些最新发展的看法,课题组决定与中新经纬合作,推出系列评论文章《承泽观察·平台经济40评》。本文为北大国际关系学院教授、北大南南合作与发展学院教授査道炯的文章。

观察一个国家的数字经济生态应纳入技术和市场层面的跨国关联,这是常识。但人们一般会觉得它与“地缘政治”思维或行为比较遥远。这部分是因为在通常情况下“地缘政治”更多被看成仅仅与国家间的安全、政治和外交关系相关,也因为该词汇的使用特别多元,且难以形成理解通常意义上的技术和市场国际关系所要求的量化判断。

的确,从1858年一家英国私人公司在爱尔兰(欧洲)与纽芬兰(北美洲)之间完成铺设了第一条洲际海底通信电缆开始,今日人们用“数字经济”描绘的技术和商业行为所走过了一个技术不断升级、全球应用不断扩展、需求也不断增长的历史过程。这容易让人反问:地缘政治不就是产业和经济发展的外在环境么?

一方面,从电报、电话技术发展到今日5G、人工智能等信息技术的开发和应用,众多的物质和人力资源禀赋和经济治理制度不同的国家和社会之间形成了有序互动的基本格局。

另一方面,通讯技术用于跨国交流,既使得知识和信息传播突破了地理意义上的国家边界、催生了国际货物贸易、人员流动的增长,也为如何有效管理今日人们习以为常的“无线世界”中的乱象和滥用行为带来了挑战。同时,不同的国家从电子和数字通讯技术中得益的程度和未来发展的空间不一样,这就使地缘政治因素– 促成或限制国家间在技术和经济领域互动 – 成为谋划未来数字经济发展空间的必修课。

“地缘政治”被用于思考跨国经济关联中的政治性风险管理,因1973年一些阿拉伯国家针对一些西方国家定向限制石油出口,世界经济进而发生危机,而成为国际经济与政治关系研究学界常用的概念之一。

国际政治和经济学术研究从此次危机中得出一些具有规律性的认知。

例如,就宏观层面而言,相互依存是国家间关系的本质;尽管现实竞争力和未来获益空间不均,建立经济交往活动的制度并维护其稳定性,有利于保护供需双方的共同利益。就运营层面而言,当一方在某种商品或服务的跨国流动中处于控制性地位时,它就具有将之“武器化”(卡脖子)使用的潜力甚至本能;同时也有被需求方设法弱化这种影响力的担忧。这样,经济交往行为就被置于国家间纷繁复杂的政治和安全关系生态之中。所以,既然不确定性是国家间关系的本质,企业(特别是在业务跨国的情形下)的“在商言商”追求就只有在主动管理国际政治风险的基础之上才能实现。

基于石油这个从地理所在确定、物权所属也具有较少争议的商品的跨国产品交换所得出的风险认知,适用于思考数字经济所依赖的网络空间吗?的确,网络世界与物质世界有区别。但是,就思考数字经济活动的跨国性关联而言,我们有必要看到,人们更习惯采用的“网络空间”这一表述侧重描述其物理性,但只是部分传递了计算机科学中基于控制论(cybernetics) 和“空间”(space)结合而形成的“赛博空间”(cyberspace)所要表述的意涵。

Cyberspace当然包含对硬件跨国互联的认知,但它的所指,却具有政治学甚至哲学意义:计算机、互联网、智能手机等维系跨国数字经济行为的技术和设备,其研发和应用的终极目的是什么?是满足技术、商业发展需求还是人的欲望?通过物理性网络而流动的是数据还是搜集、整理并使用数据的人的偏好?而不同国家、不同的人所追求的利益,在内容和节奏上是存在差异的。“技术向善”是一个理想追求,但是,不同的人对“善”与“非善”的(本质和场景)理解存在差距。这些都属正常现象。伴生的利益冲突,由谁、通过何种途径协调?如此等等,都使得在世界上不同地理位置使用同一个联通世界的通讯网络的人(和由人所组织的企业)不得不适应维系信息、技术和商业互动的国际政治空间。

一种观点将网络/赛博空间视为可规避现实存在的地缘政治纷争的途径。毕竟,互联网/赛博空间是全球性的,跟有型产品或人员不一样,数据的跨国流动不受通过海关和检疫监管环节而明晰的国界约束,因此,信息和数据的跨国互动可超越一个民族和国家内的政治偏好,也不受国家之间的地缘政治偏好不同影响。

在实践中,这种观点并不成立。互联网促成的全球互动的数字化,只是当今和未来国家间信息流、技术流和物质流的一部分。技术的开发和应用没有也不可能独立于个人或企业所在的地理意义上的国家的市场准入许可和准入后的监管而发生。也就是说,跨国交易的数字化并没能摆脱地缘政治;二者相互作用,并随之导致整体意义上国家间互动出现新的、复杂性状况。

另一种观点把互联网/赛博空间看成是全球性公共品 (public good)。这种观察既有事实基础也符合人类共生发展的理念。与此同时,就像思考国际金融体系、公共健康、环境的可持续性、气候变化、海洋生态等等可归类为全球性公共品的议题一样,倘若数字经济行为互动机制的稳定性不足,所有的利益相关方都面临“共害”(public bad)。这一点更容易获得共识,但提供、维护或巩固公共品则必须基于既有的实力以及贡献方的利益追求得到满足。

全球数字经济版图中,市场规模和技术实力等意义上的“横沟”依然存在,在一些领域还有扩大的趋势。在竞争状态中处于弱势的一方,从全球公共品中得益的程度与其贡献的多寡挂钩。也就是说,公共品不是免费品;以大型企业或者国家为观察单元的数字经济行为体,只有在找到相互获益的路径时,才能有进一步发展的共同空间。这就涉及到国际政治偏好。

还有一种观点则更具现实意义:随着数字化产生的经济力量高度集中(而且近年越来越集中),对维系跨国数字化经济的基础设施被“武器化”监管的忧虑程度也在提高。这些基础设施包括根服务器、海底光缆、卫星、数据储存设备;信息平台;半导体技术和标准、算法、5G和区块链等前沿技术的专利等等。

一方面,数字技术的跨国应用的本能性追求是垂直性控制:产权所有者推动其技术在不同国家和地域复制性采用并收取使用费。所以,“技术中性”(其采用不受国家政治偏好的制约)、不同技术路径间的互操作性、技术标准的开放性、用户适配性;允许试错并以补丁应对,这些都是技术业界所追求的理想政治和政策环境。

另一方面,因为数字技术也具有军民两用功能,越来越多的国家将其纳入以保护国家安全为出发点的政府监管范畴。而监管的途径之一便是针对性地限制被纳入监管范畴的物项、技术、算法的出口和进口。随着越来越多的数字技术被赋予国家安全属性,其应用的国际政治空间便又回到了现代通讯技术诞生前的产品和服务排他性(拥有方)和依赖性(进口方)博弈判断。

数字经济的地缘政治竞争,还体现在不同国家的监管模式或理念层面。

一些国家对其头部数字技术和平台服务企业实施“轻监管”,以有利于其企业在国内乃至全球穷尽资源优化配置的可能性。这些国家的政府同时以“小院高墙”的方式(包括建立战略联盟的途径)对前沿技术的跨国合作,在研发、出口、投资等环节采取国别针对性限制措施。这样做的目标之一是维系不同国家在数字技术领域的代际差,为本国数字经济企业在全球竞争中提供有利的地缘政治空间。

另一些国家则基于其市场是跨国数字企业盈利所依,特别是原始数据的免费产生地,而通过设立前置性竞争法规,以图限制外国数字经济企业利用技术跨国应用的垂直性、国际税收制度的碎片化等途径而强者通吃的政策和商业空间。这些国家的监管机构强调个人隐私等消费者权益保护的道德义务,强调虚拟经济交换行为必须与实体经济活动形成共享效应。

“数字主权”概念为基于个人隐私保护和对数据跨境流动设置防火墙等管制措施提供了地缘政治意义上的合法性。不论是强调消费者权益保护还是设立防火墙,目的都是为本国企业在全球数字经济竞争中谋取空间和时间,以图为本国企业缩小技术差距创造政策空间。如何在对技术和数据的跨国流动的管控和本国企业获取境外优秀和最新的创新成果之间求得平衡,是以“数字主权”为基础性逻辑而设置监管政策和措施所必须面临的两难。

近年,传统地缘政治思维中的国家整体实力对比,在跨国数字经济治理中,越来越具有显性。

例如,跨境电商业务中的非商业性壁垒在增多;大国贸易战中,技术战的成分最高,这也体现在数字技术企业的跨国融资、并购中的“国家安全”审查的不断泛化。

又如,数据跨境流动管理中“国家安全”的成分在提高。如何在公益性数据、商业性数据、(技术进步所依的)独占性数据中求得最大公约数,在经历一个艰难但具有现实利益的博弈过程。

此外,一些发达经济体在推动制造业“回岸”和“友岸”,这既有其呵护国内经济发展空间的成分,也有形成政治性排他安排的意图。

最后,虽然“双支柱”税收方案有利于实现跨国数字经济收益公平分配的理想,但是国家主权原则依然在发挥作用,达成条约性协议的路程依然漫长。

这样,思考中国的数字经济(特别是平台经济)治理的基础性逻辑,就有必要将全球性竞争环境和国际规则纳入视野,国家监管应呵护其企业的技术和业态创新能力、激励企业参与跨国性组织和协会以谋得协同效应,促成其在全球数字技术业态创新中获益能力的提高。

此外,基于所有的国际经济规则谈判机制都设置了与企业咨询、允许企业游说的渠道,中国的数字经济企业应通过深入参与国际技术和非技术规则的形成过程,了解各参与方的诉求、妥协的空间;预判规则形成的态势,预知在境外经营中合规的需求。面对数字经济跨国关联的条约和协议,企业该做的不是规避,而是事前、事中和事后的全面参与,并将承诺落实的规则嵌入日常工作指引。

总而言之,跨国数字经济互动中的“地缘政治”,既不虚拟也不神秘,它就像一个游泳池,企业只有进入、体验,才能提高自身的驾驭波浪或旋涡的能力。

查道炯,北大国际关系学院教授、北大南南合作与发展学院教授